中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會
中華人民共和國財政部
中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設部
中華人民共和國交通運輸部
中華人民共和國水利部
中國人民銀行
令
第25號
《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》
業(yè)經(jīng)國務院同意，現(xiàn)予以發(fā)布，自2015年6月1日起施行。
國家發(fā)展改革委主任：徐紹史
財政部部長：樓繼偉
住房城鄉(xiāng)建設部部長：陳政高
交通運輸部部長：楊傳堂
水利部部長：陳 雷
人民銀行行長：周小川
2015年4月25日
基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法
第一章 總則
第一條為鼓勵和引導社會資本參與基礎設施和公用事業(yè)建設運營，提高公共服務質(zhì)量和效率，保護特許經(jīng)營者合法權(quán)益，保障社會公共利益和公共安全，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，制定本辦法。
第二條中華人民共和國境內(nèi)的能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等基礎設施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營活動，適用本辦法。
第三條本辦法所稱基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營，是指政府采用競爭方式依法授權(quán)中華人民共和國境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過協(xié)議明確權(quán)利義務和風險分擔，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設運營基礎設施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務。
第四條基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營應當堅持公開、公平、公正，保護各方信賴利益，并遵循以下原則：
（一）發(fā)揮社會資本融資、專業(yè)、技術(shù)和管理優(yōu)勢，提高公共服務質(zhì)量效率；
（二）轉(zhuǎn)變政府職能，強化政府與社會資本協(xié)商合作；
（三）保護社會資本合法權(quán)益，保證特許經(jīng)營持續(xù)性和穩(wěn)定性；
（四）兼顧經(jīng)營性和公益性平衡，維護公共利益。
第五條基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營可以采取以下方式：
（一）在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營者投資新建或改擴建、運營基礎設施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；(BOT)
（二）在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營者投資新建或改擴建、擁有并運營基礎設施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；(BOOT)
（三）特許經(jīng)營者投資新建或改擴建基礎設施和公用事業(yè)并移交政府后，由政府授予其在一定期限內(nèi)運營；(BTO)
（四）國家規(guī)定的其他方式。
第六條基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營期限應當根據(jù)行業(yè)特點、所提供公共產(chǎn)品或服務需求、項目生命周期、投資回收期等綜合因素確定，最長不超過30 年。
對于投資規(guī)模大、回報周期長的基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營項目（以下簡稱特許經(jīng)營項目）可以由政府或者其授權(quán)部門與特許經(jīng)營者根據(jù)項目實際情況，約定超過前款規(guī)定的特許經(jīng)營期限。
第七條國務院發(fā)展改革、財政、國土、環(huán)保、住房城鄉(xiāng)建設、交通運輸、水利、能源、金融、安全監(jiān)管等有關(guān)部門按照各自職責，負責相關(guān)領(lǐng)域基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營規(guī)章、政策制定和監(jiān)督管理工作。
縣級以上地方人民政府發(fā)展改革、財政、國土、環(huán)保、住房城鄉(xiāng)建設、交通運輸、水利、價格、能源、金融監(jiān)管等有關(guān)部門根據(jù)職責分工，負責有關(guān)特許經(jīng)營項目實施和監(jiān)督管理工作。
第八條縣級以上地方人民政府應當建立各有關(guān)部門參加的基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營部門協(xié)調(diào)機制，負責統(tǒng)籌有關(guān)政策措施，并組織協(xié)調(diào)特許經(jīng)營項目實施和監(jiān)督管理工作。
第二章 特許經(jīng)營協(xié)議訂立
第九條縣級以上人民政府有關(guān)行業(yè)主管部門或政府授權(quán)部門（以下簡稱項目提出部門）可以根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需求，以及有關(guān)法人和其他組織提出的特許經(jīng)營項目建議等，提出特許經(jīng)營項目實施方案。
特許經(jīng)營項目應當符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃和安全生產(chǎn)規(guī)劃等專項規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、中期財政規(guī)劃等，并且建設運營標準和監(jiān)管要求明確。
項目提出部門應當保證特許經(jīng)營項目的完整性和連續(xù)性。
第十條特許經(jīng)營項目實施方案應當包括以下內(nèi)容：
（一）項目名稱；
（二）項目實施機構(gòu)；
（三）項目建設規(guī)模、投資總額、實施進度，以及提供公共產(chǎn)品或公共服務的標準等基本經(jīng)濟技術(shù)指標；
（四）投資回報、價格及其測算；
（五）可行性分析，即降低全生命周期成本和提高公共服務質(zhì)量效率的分析估算等；
（六）特許經(jīng)營協(xié)議框架草案及特許經(jīng)營期限；
（七）特許經(jīng)營者應當具備的條件及選擇方式；
（八）政府承諾和保障；
（九）特許經(jīng)營期限屆滿后資產(chǎn)處置方式；
（十）應當明確的其他事項。
第十一條項目提出部門可以委托具有相應能力和經(jīng)驗的第三方機構(gòu)，開展特許經(jīng)營可行性評估，完善特許經(jīng)營項目實施方案。
需要政府提供可行性缺口補助或者開展物有所值評估的，由財政部門負責開展相關(guān)工作。具體辦法由國務院財政部門另行制定。
第十二條特許經(jīng)營可行性評估應當主要包括以下內(nèi)容：
（一）特許經(jīng)營項目全生命周期成本、技術(shù)路線和工程方案的合理性，可能的融資方式、融資規(guī)模、資金成本，所提供公共服務的質(zhì)量效率，建設運營標準和監(jiān)管要求等；
（二）相關(guān)領(lǐng)域市場發(fā)育程度，市場主體建設運營能力狀況和參與意愿；
（三）用戶付費項目公眾支付意愿和能力評估。
第十三條項目提出部門依托本級人民政府根據(jù)本辦法第八條規(guī)定建立的部門協(xié)調(diào)機制，會同發(fā)展改革、財政、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土、環(huán)保、水利等有關(guān)部門對特許經(jīng)營項目實施方案進行審查。
經(jīng)審查認為實施方案可行的，各部門應當根據(jù)職責分別出具書面審查意見。
項目提出部門綜合各部門書面審查意見，報本級人民政府或其授權(quán)部門審定特許經(jīng)營項目實施方案。
第十四條縣級以上人民政府應當授權(quán)有關(guān)部門或單位作為實施機構(gòu)負責特許經(jīng)營項目有關(guān)實施工作，并明確具體授權(quán)范圍。
第十五條實施機構(gòu)根據(jù)經(jīng)審定的特許經(jīng)營項目實施方案，應當通過招標、競爭性談判等競爭方式選擇特許經(jīng)營者。
特許經(jīng)營項目建設運營標準和監(jiān)管要求明確、有關(guān)領(lǐng)域市場競爭比較充分的，應當通過招標方式選擇特許經(jīng)營者。
第十六條實施機構(gòu)應當在招標或談判文件中載明是否要求成立特許經(jīng)營項目公司。
第十七條實施機構(gòu)應當公平擇優(yōu)選擇具有相應管理經(jīng)驗、專業(yè)能力、融資實力以及信用狀況良好的法人或者其他組織作為特許經(jīng)營者。鼓勵金融機構(gòu)與參與競爭的法人或其他組織共同制定投融資方案。
特許經(jīng)營者選擇應當符合內(nèi)外資準入等有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定。依法選定的特許經(jīng)營者，應當向社會公示。
第十八條實施機構(gòu)應當與依法選定的特許經(jīng)營者簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。
需要成立項目公司的，實施機構(gòu)應當與依法選定的投資人簽訂初步協(xié)議，約定其在規(guī)定期限內(nèi)注冊成立項目公司，并與項目公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。
特許經(jīng)營協(xié)議應當主要包括以下內(nèi)容：
（一）項目名稱、內(nèi)容；
（二）特許經(jīng)營方式、區(qū)域、范圍和期限；
（三）項目公司的經(jīng)營范圍、注冊資本、股東出資方式、出資比例、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等；
（四）所提供產(chǎn)品或者服務的數(shù)量、質(zhì)量和標準；
（五）設施權(quán)屬，以及相應的維護和更新改造；
（六）監(jiān)測評估；
（七）投融資期限和方式；
（八）收益取得方式，價格和收費標準的確定方法以及調(diào)整程序；
（九）履約擔保；
（十）特許經(jīng)營期內(nèi)的風險分擔；
（十一）政府承諾和保障；
（十二）應急預案和臨時接管預案；
（十三）特許經(jīng)營期限屆滿后，項目及資產(chǎn)移交方式、程序和要求等；
（十四）變更、提前終止及補償；
（十五）違約責任；
（十六）爭議解決方式；
（十七）需要明確的其他事項。
第十九條特許經(jīng)營協(xié)議根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和國家規(guī)定，可以約定特許經(jīng)營者通過向用戶收費等方式取得收益。
向用戶收費不足以覆蓋特許經(jīng)營建設、運營成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口補助，包括政府授予特許經(jīng)營項目相關(guān)的其它開發(fā)經(jīng)營權(quán)益。
第二十條特許經(jīng)營協(xié)議應當明確價格或收費的確定和調(diào)整機制。特許經(jīng)營項目價格或收費應當依據(jù)相關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定和特許經(jīng)營協(xié)議約定予以確定和調(diào)整。
第二十一條政府可以在特許經(jīng)營協(xié)議中就防止不必要的同類競爭性項目建設、必要合理的財政補貼、有關(guān)配套公共服務和基礎設施的提供等內(nèi)容作出承諾，但不得承諾固定投資回報和其他法律、行政法規(guī)禁止的事項。
第二十二條特許經(jīng)營者根據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議，需要依法辦理規(guī)劃選址、用地和項目核準或?qū)徟仁掷m(xù)的，有關(guān)部門在進行審核時，應當簡化審核內(nèi)容，優(yōu)化辦理流程，縮短辦理時限，對于本部門根據(jù)本辦法第十三條出具書面審查意見已經(jīng)明確的事項，不再作重復審查。
實施機構(gòu)應當協(xié)助特許經(jīng)營者辦理相關(guān)手續(xù)。
第二十三條國家鼓勵金融機構(gòu)為特許經(jīng)營項目提供財務顧問、融資顧問、銀團貸款等金融服務。政策性、開發(fā)性金融機構(gòu)可以給予特許經(jīng)營項目差異化信貸支持，對符合條件的項目，貸款期限最長可達30 年。探索利用特許經(jīng)營項目預期收益質(zhì)押貸款，支持利用相關(guān)收益作為還款來源。
第二十四條國家鼓勵通過設立產(chǎn)業(yè)基金等形式入股提供特許經(jīng)營項目資本金。鼓勵特許經(jīng)營項目公司進行結(jié)構(gòu)化融資，發(fā)行項目收益票據(jù)和資產(chǎn)支持票據(jù)等。
國家鼓勵特許經(jīng)營項目采用成立私募基金，引入戰(zhàn)略投資者，發(fā)行企業(yè)債券、項目收益?zhèn)⒐緜⒎墙鹑谄髽I(yè)債務融資工具等方式拓寬投融資渠道。
第二十五條縣級以上人民政府有關(guān)部門可以探索與金融機構(gòu)設立基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營引導基金，并通過投資補助、財政補貼、貸款貼息等方式，支持有關(guān)特許經(jīng)營項目建設運營。
第三章 特許經(jīng)營協(xié)議履行
第二十六條特許經(jīng)營協(xié)議各方當事人應當遵循誠實信用原則，按照約定全面履行義務。
除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，實施機構(gòu)和特許經(jīng)營者任何一方不履行特許經(jīng)營協(xié)議約定義務或者履行義務不符合約定要求的，應當根據(jù)協(xié)議繼續(xù)履行、采取補救措施或者賠償損失。
第二十七條依法保護特許經(jīng)營者合法權(quán)益。任何單位或者個人不得違反法律、行政法規(guī)和本辦法規(guī)定，干涉特許經(jīng)營者合法經(jīng)營活動。
第二十八條特許經(jīng)營者應當根據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議，執(zhí)行有關(guān)特許經(jīng)營項目投融資安排，確保相應資金或資金來源落實。
第二十九條特許經(jīng)營項目涉及新建或改擴建有關(guān)基礎設施和公用事業(yè)的，應當符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地管理、環(huán)境保護、質(zhì)量管理、安全生產(chǎn)等有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的建設條件和建設標準。
第三十條特許經(jīng)營者應當根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)、標準規(guī)范和特許經(jīng)營協(xié)議，提供優(yōu)質(zhì)、持續(xù)、高效、安全的公共產(chǎn)品或者公共服務。
第三十一條特許經(jīng)營者應當按照技術(shù)規(guī)范，定期對特許經(jīng)營項目設施進行檢修和保養(yǎng)，保證設施運轉(zhuǎn)正常及經(jīng)營期限屆滿后資產(chǎn)按規(guī)定進行移交。
第三十二條特許經(jīng)營者對涉及國家安全的事項負有保密義務，并應當建立和落實相應保密管理制度。
實施機構(gòu)、有關(guān)部門及其工作人員對在特許經(jīng)營活動和監(jiān)督管理工作中知悉的特許經(jīng)營者商業(yè)秘密負有保密義務。
第三十三條實施機構(gòu)和特許經(jīng)營者應當對特許經(jīng)營項目建設、運營、維修、保養(yǎng)過程中有關(guān)資料，按照有關(guān)規(guī)定進行歸檔保存。
第三十四條實施機構(gòu)應當按照特許經(jīng)營協(xié)議嚴格履行有關(guān)義務，為特許經(jīng)營者建設運營特許經(jīng)營項目提供便利和支持，提高公共服務水平。
行政區(qū)劃調(diào)整，政府換屆、部門調(diào)整和負責人變更，不得影響特許經(jīng)營協(xié)議履行。
第三十五條需要政府提供可行性缺口補助的特許經(jīng)營項目，應當嚴格按照預算法規(guī)定，綜合考慮政府財政承受能力和債務風險狀況，合理確定財政付費總額和分年度數(shù)額，并與政府年度預算和中期財政規(guī)劃相銜接，確保資金撥付需要。
第三十六條因法律、行政法規(guī)修改，或者政策調(diào)整損害特許經(jīng)營者預期利益，或者根據(jù)公共利益需要，要求特許經(jīng)營者提供協(xié)議約定以外的產(chǎn)品或服務的，應當給予特許經(jīng)營者相應補償。
第四章 特許經(jīng)營協(xié)議變更和終止
第三十七條在特許經(jīng)營協(xié)議有效期內(nèi)，協(xié)議內(nèi)容確需變更的，協(xié)議當事人應當在協(xié)商一致基礎上簽訂補充協(xié)議。如協(xié)議可能對特許經(jīng)營項目的存續(xù)債務產(chǎn)生重大影響的，應當事先征求債權(quán)人同意。特許經(jīng)營項目涉及直接融資行為的，應當及時做好相關(guān)信息披露。
特許經(jīng)營期限屆滿后確有必要延長的，按照有關(guān)規(guī)定經(jīng)充分評估論證，協(xié)商一致并報批準后，可以延長。
第三十八條在特許經(jīng)營期限內(nèi)，因特許經(jīng)營協(xié)議一方嚴重違約或不可抗力等原因，導致特許經(jīng)營者無法繼續(xù)履行協(xié)議約定義務，或者出現(xiàn)特許經(jīng)營協(xié)議約定的提前終止協(xié)議情形的，在與債權(quán)人協(xié)商一致后，可以提前終止協(xié)議。
特許經(jīng)營協(xié)議提前終止的，政府應當收回特許經(jīng)營項目，并根據(jù)實際情況和協(xié)議約定給予原特許經(jīng)營者相應補償。
第三十九條特許經(jīng)營期限屆滿終止或提前終止的，協(xié)議當事人應當按照特許經(jīng)營協(xié)議約定，以及有關(guān)法律、行政法規(guī)和規(guī)定辦理有關(guān)設施、資料、檔案等的性能測試、評估、移交、接管、驗收等手續(xù)。
第四十條特許經(jīng)營期限屆滿終止或者提前終止，對該基礎設施和公用事業(yè)繼續(xù)采用特許經(jīng)營方式的，實施機構(gòu)應當根據(jù)本辦法規(guī)定重新選擇特許經(jīng)營者。
因特許經(jīng)營期限屆滿重新選擇特許經(jīng)營者的，在同等條件下，原特許經(jīng)營者優(yōu)先獲得特許經(jīng)營。
新的特許經(jīng)營者選定之前，實施機構(gòu)和原特許經(jīng)營者應當制定預案，保障公共產(chǎn)品或公共服務的持續(xù)穩(wěn)定提供。
第五章 監(jiān)督管理和公共利益保障
第四十一條縣級以上人民政府有關(guān)部門應當根據(jù)各自職責，對特許經(jīng)營者執(zhí)行法律、行政法規(guī)、行業(yè)標準、產(chǎn)品或服務技術(shù)規(guī)范，以及其他有關(guān)監(jiān)管要求進行監(jiān)督管理，并依法加強成本監(jiān)督審查。
縣級以上審計機關(guān)應當依法對特許經(jīng)營活動進行審計。
第四十二條縣級以上人民政府及其有關(guān)部門應當根據(jù)法律、行政法規(guī)和國務院決定保留的行政審批項目對特許經(jīng)營進行監(jiān)督管理，不得以實施特許經(jīng)營為名違法增設行政審批項目或?qū)徟h(huán)節(jié)。
第四十三條實施機構(gòu)應當根據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議，定期對特許經(jīng)營項目建設運營情況進行監(jiān)測分析，會同有關(guān)部門進行績效評價，并建立根據(jù)績效評價結(jié)果、按照特許經(jīng)營協(xié)議約定對價格或財政補貼進行調(diào)整的機制，保障所提供公共產(chǎn)品或公共服務的質(zhì)量和效率。
實施機構(gòu)應當將社會公眾意見作為監(jiān)測分析和績效評價的重要內(nèi)容。
第四十四條社會公眾有權(quán)對特許經(jīng)營活動進行監(jiān)督，向有關(guān)監(jiān)管部門投訴，或者向?qū)嵤C構(gòu)和特許經(jīng)營者提出意見建議。
第四十五條縣級以上人民政府應當將特許經(jīng)營有關(guān)政策措施、特許經(jīng)營部門協(xié)調(diào)機制組成以及職責等信息向社會公開。
實施機構(gòu)和特許經(jīng)營者應當將特許經(jīng)營項目實施方案、特許經(jīng)營者選擇、特許經(jīng)營協(xié)議及其變更或終止、項目建設運營、所提供公共服務標準、監(jiān)測分析和績效評價、經(jīng)過審計的上年度財務報表等有關(guān)信息按規(guī)定向社會公開。
特許經(jīng)營者應當公開有關(guān)會計數(shù)據(jù)、財務核算和其他有關(guān)財務指標，并依法接受年度財務審計。
第四十六條特許經(jīng)營者應當對特許經(jīng)營協(xié)議約定服務區(qū)域內(nèi)所有用戶普遍地、無歧視地提供公共產(chǎn)品或公共服務，不得對新增用戶實行差別待遇。
第四十七條實施機構(gòu)和特許經(jīng)營者應當制定突發(fā)事件應急預案，按規(guī)定報有關(guān)部門。突發(fā)事件發(fā)生后，及時啟動應急預案，保障公共產(chǎn)品或公共服務的正常提供。
第四十八條特許經(jīng)營者因不可抗力等原因確實無法繼續(xù)履行特許經(jīng)營協(xié)議的，實施機構(gòu)應當采取措施，保證持續(xù)穩(wěn)定提供公共產(chǎn)品或公共服務。
第六章 爭議解決
第四十九條實施機構(gòu)和特許經(jīng)營者就特許經(jīng)營協(xié)議履行發(fā)生爭議的，應當協(xié)商解決。協(xié)商達成一致的，應當簽訂補充協(xié)議并遵照執(zhí)行。
第五十條實施機構(gòu)和特許經(jīng)營者就特許經(jīng)營協(xié)議中的專業(yè)技術(shù)問題發(fā)生爭議的，可以共同聘請專家或第三方機構(gòu)進行調(diào)解。調(diào)解達成一致的，應當簽訂補充協(xié)議并遵照執(zhí)行。
第五十一條特許經(jīng)營者認為行政機關(guān)作出的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，有陳述、申辯的權(quán)利，并可以依法提起行政復議或者行政訴訟。
第五十二條特許經(jīng)營協(xié)議存續(xù)期間發(fā)生爭議，當事各方在爭議解決過程中，應當繼續(xù)履行特許經(jīng)營協(xié)議義務，保證公共產(chǎn)品或公共服務的持續(xù)性和穩(wěn)定性。
第七章 法律責任
第五十三條特許經(jīng)營者違反法律、行政法規(guī)和國家強制性標準，嚴重危害公共利益，或者造成重大質(zhì)量、安全事故或者突發(fā)環(huán)境事件的，有關(guān)部門應當責令限期改正并依法予以行政處罰；拒不改正、情節(jié)嚴重的，可以終止特許經(jīng)營協(xié)議；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。
第五十四條以欺騙、賄賂等不正當手段取得特許經(jīng)營項目的，應當依法收回特許經(jīng)營項目，向社會公開。
第五十五條實施機構(gòu)、有關(guān)行政主管部門及其工作人員不履行法定職責、干預特許經(jīng)營者正常經(jīng)營活動、徇私舞弊、濫用職權(quán)、玩忽職守的，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。
第五十六條縣級以上人民政府有關(guān)部門應當對特許經(jīng)營者及其從業(yè)人員的不良行為建立信用記錄，納入全國統(tǒng)一的信用信息共享交換平臺。對嚴重違法失信行為依法予以曝光，并會同有關(guān)部門實施聯(lián)合懲戒。
第八章 附則
第五十七條基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營涉及國家安
全審查的，按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
第五十八條法律、行政法規(guī)對基礎設施和公用事業(yè)特許
經(jīng)營另有規(guī)定的，從其規(guī)定。
本辦法實施之前依法已經(jīng)訂立特許經(jīng)營協(xié)議的，按照協(xié)議約
定執(zhí)行。
第五十九條本辦法由國務院發(fā)展改革部門會同有關(guān)部
門負責解釋。
第六十條本辦法自2015 年6 月1 日起施行。
