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僅僅一月，5月3日財(cái)政部等六部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(50號(hào)文)掀起的風(fēng)波還未平息，6月2日財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(87號(hào)文)可謂波濤再起，大浪滔天。50號(hào)文就加強(qiáng)地方融資平臺(tái)融資管理及規(guī)范PPP等事項(xiàng)作出了相關(guān)規(guī)定，而87號(hào)文為50號(hào)文打上了補(bǔ)丁，就規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理，制止地方政府違法違規(guī)舉債融資做出了詳細(xì)要求，其制定的關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)的負(fù)面清單刀刀見(jiàn)血，尤其是將“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”納入地方政府舉債的“黑名單”，又明確了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)“先預(yù)算后購(gòu)買(mǎi)”的原則，其重點(diǎn)在于禁止利用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)變相融資。雖然對(duì)于一些項(xiàng)目上的規(guī)制仍然留有余地，根據(jù)答記者問(wèn)，財(cái)政部對(duì)87號(hào)文的定位為：“初步實(shí)現(xiàn)了對(duì)當(dāng)前地方政府及其部門(mén)主要違法違規(guī)融資方式的政策全覆蓋”。

　　根據(jù)財(cái)政部、民政部和國(guó)家工商總局發(fā)布的《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法(暫行)》(財(cái)綜[2014]96號(hào))規(guī)定，鼓勵(lì)地方政府通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，允許適合采取市場(chǎng)化方式提供、社會(huì)力量能夠承擔(dān)、以及其他適宜由社會(huì)力量承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)實(shí)施購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，并且明確前提條件是納入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)目錄，然而對(duì)于禁止范圍，暫行辦法僅做了一個(gè)比較原則性的規(guī)定，即包括不屬于政府職能范圍，以及應(yīng)當(dāng)由政府直接提供、不適合社會(huì)力量承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)。
　　根據(jù)該規(guī)定，只要納入政府采購(gòu)目錄的事項(xiàng)都可以做政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，而禁止納入的范圍又比較模糊，再加上縣級(jí)政府就有列入政府購(gòu)買(mǎi)目錄的權(quán)限，因此，在嚴(yán)格限制地方政府和平臺(tái)融資的背景下，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)有越來(lái)越泛濫的趨勢(shì)，不少地方政府?dāng)U大政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的范圍，把采購(gòu)工程變成了采購(gòu)服務(wù)，用工程代建服務(wù)、購(gòu)買(mǎi)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)等變通方式做成了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，變相舉借債務(wù)，隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷積累累加，重點(diǎn)”災(zāi)區(qū)“就是將原來(lái)的BT模式改為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。
　　隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)和加速，地方政府的土地儲(chǔ)備需求旺盛，土地儲(chǔ)備作為一項(xiàng)資金密集型工作，在征地及拆遷補(bǔ)償、土地前期開(kāi)發(fā)建設(shè)等環(huán)節(jié)有巨大的資金需求。地方政府必然要進(jìn)行大量融資，相伴相生的造成地方政府債務(wù)的高漲。最近密集出臺(tái)的財(cái)預(yù)50、62、87號(hào)等文件，共同目的都是為規(guī)范政府融資、化解政府負(fù)債。那么此一系列新政對(duì)占地方政府負(fù)債比重較大的土地儲(chǔ)備融資有何影響呢？本文對(duì)此進(jìn)行了系統(tǒng)梳理與解讀。
　　一、土地儲(chǔ)備融資的基礎(chǔ)概念
　　與火熱的土地儲(chǔ)備市場(chǎng)相反，土地儲(chǔ)備法律制度卻不夠健全，甚至處于“缺位”狀態(tài)。目前，我國(guó)并無(wú)法律、法規(guī)對(duì)于土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的主體、職能進(jìn)行規(guī)定，僅存在若干部門(mén)規(guī)章及地方政府規(guī)章。這些規(guī)章構(gòu)成了目前土地儲(chǔ)備法律制度的主要組成部分。當(dāng)前，關(guān)于土地儲(chǔ)備制度的全國(guó)性的規(guī)章類(lèi)文件、土地儲(chǔ)備相關(guān)規(guī)章十分繁雜，涉及政策發(fā)布部門(mén)的交叉、新舊法的沖突、不同位階規(guī)范的碰撞，所以有必要在此梳理下基礎(chǔ)概念。
　　1、土地儲(chǔ)備
　　最近出臺(tái)的《關(guān)于印發(fā)地方政府土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券管理辦法》(財(cái)預(yù)62號(hào))明確，土地儲(chǔ)備是指地方政府為調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用，依法取得土地，進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地的行為。土地儲(chǔ)備由納入國(guó)土資源部名錄管理的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施。
　　2、土地儲(chǔ)備的程序
　　1)計(jì)劃土地
　　土地儲(chǔ)備實(shí)行計(jì)劃管理。依國(guó)土資發(fā)〔2012〕162號(hào)規(guī)定，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)于每年第三季度，編制下一年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃。市、縣人民政府國(guó)土資源管理、財(cái)政及當(dāng)?shù)厝嗣胥y行相關(guān)分支行等部門(mén)應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃和土地市場(chǎng)供需狀況等共同編制年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)上級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)備案。市、縣人民政府國(guó)土資源管理部門(mén)實(shí)施土地儲(chǔ)備計(jì)劃，應(yīng)編制項(xiàng)目實(shí)施方案，經(jīng)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，作為辦理相關(guān)審批手續(xù)的依據(jù)。
　　2)取得土地
　　列入名錄的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，同級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)可依據(jù)土地儲(chǔ)備計(jì)劃，按照相關(guān)規(guī)定將依法收回的國(guó)有土地、收購(gòu)的土地、行使優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)取得的土地、已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征收批準(zhǔn)手續(xù)并完成征地的土地以及政府依法取得的其他土地等交由其儲(chǔ)備。
　　3)開(kāi)發(fā)與利用土地
　　對(duì)納入儲(chǔ)備的土地，經(jīng)市、縣人民政府國(guó)土資源管理部門(mén)批準(zhǔn)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)儲(chǔ)備土地進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)、保護(hù)、管理、臨時(shí)利用及為儲(chǔ)備土地、實(shí)施前期開(kāi)發(fā)進(jìn)行融資等活動(dòng)。市、縣人民政府可根據(jù)需要，對(duì)產(chǎn)權(quán)清晰、申請(qǐng)資料齊全的儲(chǔ)備土地，辦理土地登記手續(xù)，核發(fā)土地證書(shū)。供應(yīng)已發(fā)證儲(chǔ)備土地前，應(yīng)收回土地證書(shū)，設(shè)立土地抵押權(quán)的，要先行依法解除。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)儲(chǔ)備土地特別是依法征收后納入儲(chǔ)備的土地進(jìn)行必要的前期開(kāi)發(fā)，使之具備供應(yīng)條件。前期開(kāi)發(fā)涉及道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的，要按照有關(guān)規(guī)定，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式選擇工程實(shí)施單位。
　　4)儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地儲(chǔ)備土地完成前期開(kāi)發(fā)整理后，納入當(dāng)?shù)厥小⒖h土地供應(yīng)計(jì)劃，由市、縣人民政府國(guó)土資源管理部門(mén)統(tǒng)一組織供地。
　　3、儲(chǔ)備土地融資用途
　　1) 征收、收購(gòu)、優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)或收回土地需要支付的土地價(jià)款或征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用。包括土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)，以及依法需要支付的與征收、收購(gòu)、優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)或收回土地有關(guān)的其他費(fèi)用。
　　2) 征收、收購(gòu)、優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)或收回土地后進(jìn)行必要的前期土地開(kāi)發(fā)費(fèi)用。儲(chǔ)備土地的前期開(kāi)發(fā)，僅限于與儲(chǔ)備宗地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。各地不得借土地儲(chǔ)備前期開(kāi)發(fā)，搭車(chē)進(jìn)行與儲(chǔ)備宗地?zé)o關(guān)的上述相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
　　3)按照本通知規(guī)定需要償還的土地儲(chǔ)備存量貸款本金和利息支出。 經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)的與土地儲(chǔ)備有關(guān)的其他支出。包括土地儲(chǔ)備工作中發(fā)生的地籍調(diào)查、土地登記、地價(jià)評(píng)估以及管護(hù)中圍欄、圍墻等建設(shè)等支出。
　　因此，首先要明確政府土地儲(chǔ)備資金需求分為兩大部分：一是政府取得土地價(jià)款或征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用；二是政府進(jìn)行必要的前期土地開(kāi)發(fā)費(fèi)用。這兩部分費(fèi)用在所有與土地儲(chǔ)備相關(guān)的政策中都是分開(kāi)表述、區(qū)別對(duì)待的，切不可混為一談。明確此點(diǎn)對(duì)接下來(lái)的政策分析至關(guān)重要。
　　二、土地儲(chǔ)備融資的幾種模式解讀
　　1、BT模式
　　BT(Build-Transfer，建設(shè)-移交)，是政府利用社會(huì)資金進(jìn)行非經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的一種模式，曾在市政道路、保障房建設(shè)領(lǐng)域被廣泛采用。
　　2003年2月建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項(xiàng)目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(建市[2003]30號(hào))，第4條明確“鼓勵(lì)有投融資能力的工程總承包企業(yè)，對(duì)具備條件的工程項(xiàng)目，根據(jù)業(yè)主的要求按照建設(shè)-轉(zhuǎn)讓(BT) 、建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓(BOT)、建設(shè)-擁有-經(jīng)營(yíng)(BOO)等方式組織實(shí)施”，BT模式明確獲得官方認(rèn)可。
　　2004年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》(國(guó)發(fā)[2004]20號(hào))，鼓勵(lì)放寬社會(huì)資本的投資領(lǐng)域，允許社會(huì)資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域，BT模式迎來(lái)良好發(fā)展機(jī)遇。
　　2008年的四萬(wàn)億刺激計(jì)劃，各地方政府大干快上搶占資源，大量工程集中開(kāi)工，諸多項(xiàng)目出現(xiàn)了錢(qián)荒問(wèn)題，BT模式在此階段迅猛發(fā)展。伴隨著B(niǎo)T的急速發(fā)展的是地方政府隱形債務(wù)的快速膨脹：BT多由融資平臺(tái)公司作為采購(gòu)方，但地方政府又負(fù)有兜底責(zé)任，如此就積攢巨額政府債務(wù)。
　　2012年12月，財(cái)政部等四部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》(財(cái)預(yù)[2012]463號(hào))，文件規(guī)定“地方各級(jí)政府不得授權(quán)融資平臺(tái)公司承擔(dān)土地儲(chǔ)備職能和進(jìn)行土地儲(chǔ)備融資，不得將土地儲(chǔ)備貸款用于城市建設(shè)以及其他與土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)無(wú)關(guān)的項(xiàng)目。”“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方各級(jí)政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等不得以委托單位建設(shè)并承擔(dān)逐年回購(gòu)(BT)責(zé)任等方式舉借政府性債務(wù)，對(duì)符合法律或國(guó)務(wù)院規(guī)定可以舉借政府性債務(wù)的公共租賃住房、公路等項(xiàng)目，確需采取代建制建設(shè)并由財(cái)政性資金逐年回購(gòu)(BT)的，必須根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃、償債能力等，合理確定建設(shè)規(guī)模，落實(shí)分年資金償還計(jì)劃”受此影響，BT模式由過(guò)熱走向速凍，基本淡出土地一級(jí)開(kāi)發(fā)領(lǐng)域。但文件并未將BT模式徹底否定，仍留了一道口子。
　　2、融資平臺(tái)
　　1996年上海成立了我國(guó)第一家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，截至2015年進(jìn)入國(guó)土資源部土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)名錄的數(shù)量便已接近3000家。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)籌措資金的主要方式是進(jìn)行土地儲(chǔ)備貸款，而土地儲(chǔ)備貸款屬于地方政府債務(wù)的重要組成部分。根據(jù)國(guó)家審計(jì)署2013年底公布內(nèi)容顯示，地方政府性債務(wù)余額支出投向中，土儲(chǔ)債務(wù)位列地方政府性債務(wù)余額項(xiàng)目的第2位。
　　2014年國(guó)務(wù)院出臺(tái)43號(hào)文等一系列規(guī)范性文件，加之新《預(yù)算法》的出臺(tái)進(jìn)一步加強(qiáng)地方債務(wù)的管理。2016年出臺(tái)的財(cái)綜[2016]4號(hào)文明確土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)從事政府融資業(yè)務(wù)應(yīng)該剝離，且不得“搭車(chē)”儲(chǔ)備土地進(jìn)行無(wú)關(guān)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。明確叫停土地儲(chǔ)備貸款，這一融資方式被發(fā)行地方政府債券徹底替代。
　　3、土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債
　　其實(shí)早在去年2月2日財(cái)綜[2016]4號(hào)文中就已明確，各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款，土地儲(chǔ)備融資需求應(yīng)當(dāng)通過(guò)省級(jí)政府發(fā)行地方政府債券的方式解決。最近出臺(tái)的財(cái)預(yù)62號(hào)文更標(biāo)志著地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券首個(gè)細(xì)分品種的面市。延續(xù)之前對(duì)地方債出臺(tái)的若干政策，再次明確發(fā)債主體只能是省級(jí)政府或經(jīng)省級(jí)政府授權(quán)的計(jì)劃單列市政府。單只專(zhuān)項(xiàng)債既可以針對(duì)單一項(xiàng)目又可以對(duì)應(yīng)多個(gè)項(xiàng)目打包發(fā)行。強(qiáng)調(diào)“專(zhuān)債專(zhuān)用”，第26條規(guī)定專(zhuān)項(xiàng)債券期限應(yīng)當(dāng)與土地儲(chǔ)備項(xiàng)目期限相適應(yīng)，原則上不超過(guò)5年，可以約定提前償還債券本金。
　　但是繞不開(kāi)的是土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債是要納入地方預(yù)算管理并受?chē)?guó)家和地方債務(wù)限額的嚴(yán)格管控，各地方實(shí)際上留給土儲(chǔ)發(fā)債空間和未來(lái)巨大的土地儲(chǔ)備需求必將形成矛盾，僅靠發(fā)債一種出口去進(jìn)行融資顯然是不現(xiàn)實(shí)的，我們期待日后配套政策的不斷完善。
　　4、PPP模式
　　2014年12月《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(發(fā)改投資[2014]2724號(hào))，明確“PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)項(xiàng)目。燃?xì)狻⒐╇姟⒐┧⒐帷⑽鬯袄幚淼仁姓O(shè)施，公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項(xiàng)目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目均可推行PPP模式。
　　2015年4月，財(cái)政部出臺(tái)關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》的通知(財(cái)金[2015]21號(hào))，其第25條規(guī)定“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%。省級(jí)財(cái)政部門(mén)可根據(jù)本地實(shí)際情況，因地制宜確定具體比例，并報(bào)財(cái)政部備案，同時(shí)對(duì)外公布”至此，PPP規(guī)模收到限額管理。
　　PPP作為鼓勵(lì)社會(huì)資本參與投資的一種方式，在國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、發(fā)改委的大力推廣下，在全國(guó)范圍內(nèi)掀起了PPP高潮，但在PPP各個(gè)文件中從未列舉過(guò)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目，而且土儲(chǔ)搞PPP極易和BT混淆。探索中還是存在一些問(wèn)題：首先簡(jiǎn)單的BT行不通，一定要有運(yùn)營(yíng)內(nèi)容。單純的土地收儲(chǔ)和前期開(kāi)發(fā)工作不涉及運(yùn)營(yíng)。其次在PPP的物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力時(shí)，項(xiàng)目要受到地方政府一般預(yù)算10%的限制。再者PPP的期限原則不低于十年的要求和土地整理服務(wù)的期限一般較短不匹配等都造成用PPP模式去整理土地項(xiàng)目落地很難，但并不否定PPP在土地儲(chǔ)備上的應(yīng)用，事實(shí)上以“華夏幸福（600340）模式”為代表的土地片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)未來(lái)發(fā)展空間廣闊，采用產(chǎn)城結(jié)合模式將片區(qū)設(shè)計(jì)和土地開(kāi)發(fā)整體打包進(jìn)行，該模式將日后專(zhuān)題探討。
　　5、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)
　　2014年12月財(cái)政部發(fā)布《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法(暫行)》(財(cái)綜[2014]96號(hào))，明確政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，是指通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)以及政府履職所需服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量和事業(yè)單位承擔(dān)，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費(fèi)用。此外規(guī)定財(cái)政部門(mén)制定政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)性目錄。
　　財(cái)綜[2016]4號(hào)文第七條標(biāo)題為“推動(dòng)土地收儲(chǔ)政府采購(gòu)工作”要求地方國(guó)土資源主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)積極探索政府購(gòu)買(mǎi)土地征收、收購(gòu)、收回涉及的拆遷安置補(bǔ)償服務(wù)，土地儲(chǔ)備部門(mén)應(yīng)當(dāng)積極探索通過(guò)政府采購(gòu)實(shí)施儲(chǔ)備土地的前期開(kāi)發(fā)，包括與儲(chǔ)備宗地相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。鼓勵(lì)的是土地獲得階段采用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)去解決拆遷補(bǔ)償?shù)娜谫Y需求，倡導(dǎo)土地整理和前期開(kāi)發(fā)階段采用政府采購(gòu)形式。(政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和政府采購(gòu)的區(qū)別在此不贅述)最近的財(cái)綜[2017] 87號(hào)文所謂的“負(fù)面清單”中明確禁止“儲(chǔ)備土地前期開(kāi)發(fā)”進(jìn)行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，而并未限制土地儲(chǔ)備中的拆遷安置補(bǔ)償服務(wù)。是一種對(duì)之前政策的傳承，并無(wú)任何矛盾。我們需要看到的是無(wú)論財(cái)預(yù)50、62還是87號(hào)文，并不是去否定和限制政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和PPP 的發(fā)展，相反是因?yàn)閺?qiáng)調(diào)規(guī)范化正是對(duì)二者的保護(hù)。作為我們從業(yè)者，應(yīng)該看到“負(fù)面清單”的頒布恰恰是對(duì)“白名單”的強(qiáng)調(diào)。
　　另外，財(cái)綜87號(hào)文規(guī)定“購(gòu)買(mǎi)主體簽訂購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)涉及的財(cái)政支出已在年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃中安排。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)期限應(yīng)嚴(yán)格限定在年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃期限內(nèi)”間接表明，除黨中央、國(guó)務(wù)院統(tǒng)一部署的棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷工作外，其他包括土地拆遷補(bǔ)償?shù)日?gòu)買(mǎi)服務(wù)原則都不能超過(guò)3年的期財(cái)政規(guī)劃期限。因此，期限超過(guò)3年、可能造成政府負(fù)債的、又沒(méi)走PPP流程(兩評(píng))的項(xiàng)目也不可以做政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。
　　三、明確必須先有預(yù)算，才能購(gòu)買(mǎi)服務(wù)
　　87號(hào)規(guī)定：
　　1.政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)要堅(jiān)持先有預(yù)算、后購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，所需資金應(yīng)當(dāng)在既有年度預(yù)算中統(tǒng)籌考慮，不得把政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)作為增加預(yù)算單位財(cái)政支出的依據(jù)。
　　2.年度預(yù)算未安排資金的，不得實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。
　　3.購(gòu)買(mǎi)主體簽訂購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)涉及的財(cái)政支出已在年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃中安排。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)期限應(yīng)嚴(yán)格限定在年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃期限內(nèi)。
　　從此三條規(guī)定來(lái)看，先有預(yù)算、后購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是基本原則，在簽訂政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同之時(shí)就應(yīng)當(dāng)在年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)有相應(yīng)的安排，另外對(duì)于超過(guò)中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃3年期限的項(xiàng)目(中央部委和地方政府編制的中期財(cái)政規(guī)劃期限一般為3年)，也不允許實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。因此，“先上車(chē)、后補(bǔ)票”的做法已然不合時(shí)宜。
　　四、將非金融機(jī)構(gòu)的融資明確列入禁止范圍
　　此前，2016年初一行三會(huì)發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)綜[2016]4號(hào))規(guī)定：自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款。但其中沒(méi)有列舉其他融資渠道，因而融租租賃此前成為很多地方政府簡(jiǎn)介融資的主要渠道之一，尤其是融資租賃和銀行進(jìn)行合作，最終資金方來(lái)自銀行。實(shí)際上融資租賃只是銀行向地方政府提供融資的渠道而已。50號(hào)文之相關(guān)規(guī)定也僅針對(duì)金融機(jī)構(gòu)。87號(hào)文規(guī)定嚴(yán)禁將金融機(jī)構(gòu)、融資租賃公司等非金融機(jī)構(gòu)提供的融資行為納入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)范圍。此條規(guī)定是吸取之前的文件教訓(xùn)，通過(guò)財(cái)政部發(fā)布通知之后的答記者問(wèn)來(lái)看，意在不得通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)向金融機(jī)構(gòu)、融資租賃等非金融機(jī)構(gòu)融資，基礎(chǔ)上可以杜絕現(xiàn)在廣泛存在的借政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)之名，行違規(guī)融資之實(shí)的亂象。
　　五、強(qiáng)調(diào)切實(shí)做好政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)信息公開(kāi)
　　87號(hào)文規(guī)定：各地應(yīng)當(dāng)將年度預(yù)算中政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)總金額、納入中期財(cái)政規(guī)劃的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)總金額以及政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目有關(guān)預(yù)算信息，按規(guī)定及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)，提高預(yù)算透明度。購(gòu)買(mǎi)主體應(yīng)當(dāng)依法在中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)及其地方分網(wǎng)及時(shí)公開(kāi)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目相關(guān)信息，包括政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)內(nèi)容、購(gòu)買(mǎi)方式、承接主體、合同金額、分年財(cái)政資金安排、合同期限、績(jī)效評(píng)價(jià)等，確保政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目信息真實(shí)準(zhǔn)確，可查詢(xún)、可追溯。
　　信息公開(kāi)是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合規(guī)的必然要求，87號(hào)文中此條規(guī)定其根本是為了防止利益輸送、國(guó)有資產(chǎn)流失等違法違規(guī)行為。與此前的50號(hào)文要求地方政府公開(kāi)其舉債融資的具體信息相比，依托中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)及其地方分網(wǎng)將使政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)信息公開(kāi)工作之推廣更為快捷、高效。
　　六、嚴(yán)格限制政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)之余的空間遺留
　　雖然87號(hào)文對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)做了嚴(yán)格的限制，但是仍有一部分項(xiàng)目處于“全覆蓋”的空隙中，除87號(hào)文中明確規(guī)定的棚改和易地扶貧搬遷(扶貧)項(xiàng)目之外，仍有一部分國(guó)務(wù)院文件中提及了政府采購(gòu)服務(wù)，但與87號(hào)文可能存在相應(yīng)沖突，而由于目前缺乏相應(yīng)法律解釋?zhuān)瑢?duì)于這些沖突建議謹(jǐn)慎對(duì)待。
　　1.棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷仍有空間
　　87號(hào)文規(guī)定：黨中央、國(guó)務(wù)院統(tǒng)一部署的棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)事項(xiàng)，按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2015〕37號(hào))規(guī)定：推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)。市、縣人民政府要公開(kāi)擇優(yōu)選擇棚改實(shí)施主體，并與實(shí)施主體簽訂購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)協(xié)議。市、縣人民政府將購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)資金逐年列入財(cái)政預(yù)算，并按協(xié)議要求向提供棚改服務(wù)的實(shí)施主體支付。政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)的范圍，限定在政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的棚改征地拆遷服務(wù)以及安置住房籌集、公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，不包括棚改項(xiàng)目中配套建設(shè)的商品房以及經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施。
　　2.農(nóng)村公路建養(yǎng)一體化仍有空間
　　國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2017〕17號(hào))規(guī)定：“推廣“建養(yǎng)一體化”模式，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式，引入專(zhuān)業(yè)企業(yè)、社會(huì)資本建設(shè)和養(yǎng)護(hù)農(nóng)村公路。”
　　3.關(guān)于海綿城市建設(shè)仍有空間
　　住建部聯(lián)合中國(guó)農(nóng)行發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)政策性金融支持海綿城市建設(shè)的通知》(建城[2015]240號(hào))規(guī)定：農(nóng)發(fā)行各分行要積極創(chuàng)新運(yùn)用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、政府與社會(huì)資本合作(PPP)等融資模式，為海綿城市建設(shè)提供綜合性金融服務(wù)。
　　國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2015〕61號(hào))規(guī)定：鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)的前提下，為地下綜合管廊項(xiàng)目提供中長(zhǎng)期信貸支持，積極開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、收費(fèi)權(quán)和購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議預(yù)期收益等擔(dān)保創(chuàng)新類(lèi)貸款業(yè)務(wù)，加大對(duì)地下綜合管廊項(xiàng)目的支持力度。
　　國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2015〕75號(hào))規(guī)定：積極開(kāi)展購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議預(yù)期收益等擔(dān)保創(chuàng)新類(lèi)貸款業(yè)務(wù)，加大對(duì)海綿城市建設(shè)項(xiàng)目的資金支持力度。 區(qū)別海綿城市建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)性與非經(jīng)營(yíng)性屬性，建立政府與社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、收益共享的合作機(jī)制，采取明晰經(jīng)營(yíng)性收益權(quán)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、財(cái)政補(bǔ)貼等多種形式，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與海綿城市投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理。
　　4.小城鎮(zhèn)建設(shè)仍有空間
　　住建部聯(lián)合中國(guó)農(nóng)行發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)政策性金融支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的通知》(建村[2016]220號(hào))規(guī)定：積極運(yùn)用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和采購(gòu)、政府和社會(huì)資本合作(PPP)等融資模式，為小城鎮(zhèn)建設(shè)提供綜合性金融服務(wù)。
　　5.各類(lèi)體育場(chǎng)地仍有空間
　　根據(jù)發(fā)改委印發(fā)的《“十三五”公共體育普及工程實(shí)施方案的通知》(發(fā)改社會(huì)〔2016〕2850號(hào))，鼓勵(lì)企業(yè)、個(gè)人和境外資本投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)各類(lèi)體育場(chǎng)地，支持社會(huì)力量捐資建設(shè)公共體育服務(wù)設(shè)施，各地要采取公建民營(yíng)、民辦公助、委托管理、PPP和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)……
　　6.水利公共服務(wù)相關(guān)仍有空間
　　水利部發(fā)布的《關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》(水規(guī)計(jì)〔2014〕48號(hào))規(guī)定：逐步推行工程建設(shè)管理、運(yùn)行管理、維修養(yǎng)護(hù)、技術(shù)服務(wù)等水利公共服務(wù)向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)，推動(dòng)水利公共服務(wù)承接主體和提供方式多元化。
　　7.對(duì)手續(xù)完備的正規(guī)PPP項(xiàng)目影響較小
　　現(xiàn)在很多政府將工程和服務(wù)進(jìn)行打包，以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式讓社會(huì)資本投入建設(shè)，相當(dāng)于以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)兜底進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，既沒(méi)有充分的競(jìng)爭(zhēng)，又不在財(cái)政預(yù)算之內(nèi)，不符合政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的初衷且大幅增加了金融風(fēng)險(xiǎn)。雖然政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和PPP都是政府利用社會(huì)力量提供公共服務(wù)的兩種方式，但是PPP項(xiàng)目和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)不是一回事，嚴(yán)格的PPP項(xiàng)目有著標(biāo)準(zhǔn)的立項(xiàng)流程和明確的風(fēng)險(xiǎn)收益分析，是由政府公開(kāi)招標(biāo)最終確認(rèn)的項(xiàng)目。嚴(yán)格的PPP項(xiàng)目中風(fēng)險(xiǎn)由各參與方共同承擔(dān)，不存在政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)與收益不對(duì)稱(chēng)的情況，并不屬于此次文件要限制的違法違規(guī)融資的情況。財(cái)政2014年發(fā)布《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法》(財(cái)綜[2014]96號(hào))，對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)施原則、購(gòu)買(mǎi)主體和承接主體、購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容、購(gòu)買(mǎi)方式、實(shí)施程序、預(yù)算及財(cái)務(wù)管理、績(jī)效和監(jiān)督管理等方面作了明確、完整的規(guī)定，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)形成了一套獨(dú)立于PPP項(xiàng)目的適用領(lǐng)域和管理規(guī)范，兩者并無(wú)隸屬關(guān)系。因此不同于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，預(yù)計(jì)正規(guī)PPP項(xiàng)目不會(huì)受到太大影響。
　　但是立項(xiàng)不規(guī)范、政府承擔(dān)了過(guò)度風(fēng)險(xiǎn)的在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義下的“偽PPP”項(xiàng)目可能會(huì)受到影響。“偽PPP項(xiàng)目”一般是指沒(méi)有專(zhuān)業(yè)運(yùn)營(yíng)商，只有產(chǎn)業(yè)基金、金融服務(wù)等財(cái)務(wù)投資者，這些投資者不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，政府保證其投資回報(bào)，一般具有明股實(shí)債、保底承諾和建設(shè)-移交(Build-Transfer)的運(yùn)作方式等特征。